Por Mathias Prieto
1949
Explicación previa
Estos breves apuntes para la historia de los órganos de gobierno local de la villa (hoy ciudad) de San Carlos (Uruguay) y su lucha por la autonomía desde 1763, fueron preparados como contribución para los antecedentes que habrían de integrar un apartado o capítulo de la exposición de motivos que acompañaría al proyecto de ley de reivindicación de la autonomía municipal de San Carlos, perdida desde el año 1830.
La tesis sustentada se puede sintetizar así:
La situación jurídica de la Villa de San Carlos, fundada por Pedro de Cevallos, fue la de localidad autónoma con gobierno propio. No reconoció otra autoridad superior dentro de la jerarquía de las normas jurídicas, que la autoridad del Gobernador de Buenos Aires primero, y, después, la del Virrey del Río de la Plata. En consecuencia, tuvo su jurisdicción territorial. Su problema fundamental consistió en defender la independencia de sus órganos de gobierno y administración frente a la Ciudad y Puerto de Maldonado que pretendía ejercer la hegemonía regional.
Sus autoridades tuvieron competencia judicial en materia civil y penal, y en lo militar solo reconocieron vinculación con Maldonado en situaciones de guerra. Desde el punto de vista eclesiástico su Parroquia fue independiente desde 1775 y su jurisdicción se estableció en 1780.
Adquirió preponderancia económica por sus industrias agropecuarias y haberse constituido en el principal centro comercial de la región.
En el aspecto municipal mantuvo su autonomía. Se acordó la creación de su Cabildo despachado en el siglo XVIII. Se realizaron elecciones, etc. etc. pero no llego a funcionar. Sus primeros órganos de autoridad fueron los Comandantes, que se denominaron Políticos y de Justicia (además de Militar), Alcaldes de la Santa Hermandad, Alcaldes Ordinarios, etc.
La primera Constitución uruguaya del año 1830, al organizar administrativamente el país en departamentos (art. 1º; art. 17, inc. 9; Sección X; etc.) subordinó la Villa de San Carlos y anuló los logros autonómicos de su Municipio tan ardorosamente defendidos por sus habitantes.
Gobierno Político-Administrativo
El gobernador del Río de la Plata, y luego Virrey de Buenos Aires, don Pedro de Cevallos, resolvió, sobre el terreno, en 1763, elevar a la categoría de “Villa” y darle el nombre de San Carlos a un puesto de Guardia que allí existía. (1)
Esta decisión de Cevallos hay que considerarla en sus aspectos de orden político, administrativo, militar, económico, eclesiástico, etc. Su presencia en el lugar, con motivo de la campaña militar al Río Grande, determina si no la rectificación de la fundación, sobre la costa, hecha anteriormente por su subordinado José Joaquín de Viana, por lo menos corrige y la completa. Proporcionaba así al puerto de Maldonado su correspondiente población de tierra adentro y se ajustaba con ello a la política colonial de España sobre el Pacífico. Los puertos no constituyen la ciudad o centro poblado principal sino que éstos están a cierta distancia (2) Cevallos en sus instrucciones del 11 de octubre de 1763, al referirse a Maldonado lo llama “Puerto” lo que corrobora esta afirmación. Sin perjuicio de llamársele también en otra ocasión “Puesto”.
Esta fue la primera población en nuestro territorio oriental que se fundaba alejada de las márgenes del mar o río navegable.
El título de “Villa” que le otorgó Cevallos tenía un alcance preciso desde el punto de vista del derecho. El Titulo VII del Libro III de las Leyes de Indias, cuyo epígrafe es: “Que habiendo elegido sitio el Gobernador declare si ha de ser Ciudad , Villa o Lugar y así forme la República”. En la Ordenanza 43 de Felipe II se dice: “Elegida la Tierra, Provincia y Lugar en que se ha de hacer la nueva población y averiguada la comodidad y aprovechamiento, que pueda haber, el Gobernador en cuyo distrito estuviere o confinare, declare el Pueblo si ha de ser Ciudad, Villa o Lugar, y se conforme a lo que declarare se forme el Concejo, República y Oficiales de ella, de forma que si hubiere de ser Ciudad Metropolitana, tenga un Juez, etc. etc. para las Villas Alcalde Ordinario; cuatro regidores; un Alguacil; un Escribano de Consejo, y público; y un Mayordomo”. (3)
Sería demasiado extenso para aquí analizar las competencias de cada uno de los funcionarios que correspondían a la Villa, pero del conjunto se infiere que, con excepción de lo militar, en todo lo demás tenían amplia autonomía y que desde el punto de vista del gobierno político propiamente dicho, como a los efectos del contralor, su vinculación era con el Gobierno de Buenos Aires, en forma directa.
Hay otro detalle de importancia: desde su fundación se le atribuye a San Carlos una considerable extensión de campo con el carácter de “Propios” (4), campo que todavía conserva el Municipio de aquella localidad y que se conoce con el nombre de “La Alameda”. Al atribuírsele ese bien inmueble se cumplía desde su fundación con lo prescripto también en las Leyes de Indias (5)
En consecuencia, conforme a la declaración de “Villa”, de acuerdo a la legislación vigente entonces y conforme a la opinión de los antiguos tratadistas del derecho español (6) le correspondía a San Carlos, desde ese momento, entre otros, los siguientes privilegios: jurisdicción separada de la ciudad, cuerpo de justicia y regidores que gobiernan la Villa, etc.
En cuanto a que la categoría de “Villa” le fue otorgada simultáneamente con su fundación no cabe duda alguna, porque el mismo Cevallos le da esa denominación en una carta fechada el 11 de octubre de 1763 (7) y también le llama “Villa” su primer Comandante don Fernando de Cossio en varios documentos (8)
Se verá más adelante, al estudiar a los Comandantes, como dentro de las competencias, que las autoridades que existieron en San Carlos dieron en llamar “políticas”, se comprendía la administración municipal.
Jurisdicción Territorial de San Carlos
Cevallos había sido, en España, Procurador del Consejo de Santibáñez y Carrejo, Alcalde y Regidor de la Villa de Zarza (9), lo que, agregado a su reconocida ilustración, hace indiscutible que fue un representante de la Corona de España que tenía conocimiento preciso y conciencia plena del alcance de sus resoluciones y de sus actos.
Para sintetizar sus condiciones excepcionales como hombre de gobierno recordaremos que sobre su tumba en la Catedral de Córdoba se dijo que fue “el último resplandor de la gloria de España en América”. Sabía, pues, Cevallos que cuando fundaba una “Villa” no fundaba una dependencia administrativa de otra población. Por consiguiente no la colocaba dentro de la jurisdicción territorial que hubiera correspondido a otra localidad, porque ese título tenía sus alcances precisos y determinados en los textos de la legislación vigente.
Una fundación en esas condiciones comportaba atribuir jurisdicción territorial propia.
A los fundamentos de orden jurídico que se han expuesto puede agregarse un antecedente histórico que corroboraba en forma terminante la tesis de la independencia de la Villa de San Carlos. Hernán Cortés fundó en 1519 la “Villa” de Vera Cruz y se consideró desde su fundación que no tenía otra autoridad superior que la del Rey y que su jurisdicción era totalmente distinta e independiente, desde ese momento, con respecto a la Gobernación de Cuba que era, por lo demás, la situación a que aspiraba Hernán Cortés y para eso le adjudicó el título o categoría de “Villa”.
A todo esto debe agregarse que la Corte tenía su asiento en la “Villa” de Madrid, título que conserva aún en la Capital de España.
Pero a pesar de que en esta forma el ilustre Cevallos consagraba con base jurídica y antecedentes históricos la autonomía para San Carlos, y a pesar de todas las precauciones del fundador, desde la fundación misma quedó instaurado un litigio con los vecinos del Puerto, cuya instancia fina está por resolverse todavía, a pesar de ser casi dos veces secular.
La lucha se plantea entre un noble afán de mantenimiento de sus fueros locales que consagran la libertad y, por otra parte, la pretendida hegemonía de sus vecinos de la costa, ejercida por medio de un centralismo administrativo que constituye ya entonces, una negación jurídica desde su origen como se acaba de demostrar.
Se ha evidenciado que, jurídicamente, el territorio de San Carlos no era el territorio de Maldonado. A nadie se le ocurría que San Carlos fuera una Villa “enclavada”, ni aún a los vecinos del “Puerto” que sentían nacer sus prepotencias. El problema surge con respecto a los límites de las respectivas jurisdicciones territoriales. El absolutismo borbónico empezaba a tener su influencia, también en América. Y aquel absolutismo se ejerció en el sentido de la centralización de las funciones políticas y administrativas y de la unificación del derecho, principalmente el público (10).
Pocos años después Maldonado entraba en un período de decadencia, especialmente en los aspectos económicos y edilicio, y vio que su recurso era afiliarse a la tesis borbónica y aspirar a convertirse en el centro rector de la región, económicamente poderosa, pero fuera de su jurisdicción.
Todo esto ocurre apenas transcurridos trece años de la fundación de San Carlos, pues sus habitantes, ni corto ni perezosos, inician las gestiones, ante la autoridad competente de Buenos Aires, para instalar su Cabildo propio de acuerdo con las Leyes de Indias que regían en esta materia. San Carlos tuvo la desgracia, en ese momento de su historia, que se ausentara de América y falleciera en España don Pedro de Cevallos.
No le niegan todavía abiertamente la jurisdicción a San Carlos sino que se quejan de que “pasaron los Comandantes de la población de San Carlos a apropiarse de casi toda la jurisdicción dejándonos metidos en los dos arroyos de Maldonado Grande y Mataojo”. Pero poco más adelante ya asoma la pretensión hegemónica pues se habla de “el comandante subalterno de la Villa de San Carlos” (11).
El Virrey pide al Comandante de San Carlos que “informe Vm. lo que se ofreciese y pareciese” sobre la extensión de la jurisdicción.”
La chispa de este conflicto se había encendido en 1780 con motivo de la división de las jurisdicciones eclesiásticas como lo veremos adelante al tratar este tema en particular.
Sobre los pormenores de esta incidencia de las jurisdicciones, durante el año 1790, nos remitimos a la representación a exposición de Manuel Serrano del 3 de noviembre de 1790 que se inserta al final de este trabajo. El comandante Serrano establecía en el referido documento, con carácter oficial, la jurisdicción territorial de San Carlos y las competencias a su cargo, en forma pormenorizada .
Al terminar el siglo XVIII pareció quedar resuelto el problema por resolución del Virrey de fecha 4 de octubre de 1790 y comunicada el 22 de enero de 1800. con ella se quería conservar “los vínculos de la Paz y la buena armonía”, etc. (12).
Los hechos posteriores demostraron que la resolución del Virrey no tuvo más realidad que en el papel.
Competencias judiciales (civil y penal)
El procedimiento judicial, por lo menos en primera instancia tanto en materia civil como penal, era ejercido por la autoridad radicada en San Carlos, con autonomía respecto a la autoridad de Maldonado. No existía, pues, tampoco en este respecto ningún jerárquico que determinara la subordinación de la “Villa”.
¿Era el Comandante el órgano competente para ejercer las funciones judiciales? Lo que hubo en realidad fue que mientras no existieron Alcaldes, Cabildos, etc., el órgano que sumió las funciones judiciales y administrativas fue el Comandante que dio en llamarse Militar, Político, y de Justicia. Este problema lo veremos al tratar de los órganos de gobierno y administración local.
Lo mismo ocurría en Maldonado y en los pueblos en general en los que el Comandante sustituía en carácter provisional, a los órganos de administración que todavía no se habían instalado. El hecho es que en San Carlos se iniciaron y sustanciaron en primera instancia varios litigios y los que fueron objeto de apelación, ésta se instauró ante las autoridades de Buenos Aires generalmente y, en algunos casos, ante las de Montevideo pero jamás ante las de Maldonado. (13).
El 26 de octubre de 1763 Francisco Pérez de Zossa plantea una reclamación con motivo del señalamiento de terrenos para construir las casas, etc.; un expediente sobre aprehensión de dos fugitivos en la Sierra; expediente sobre desertores portugueses procedentes de Río Grande; demanda de Juan Calvette contra Féliz Fernández; ídem. De Antonio Pachon contra Juan Pedro Aguirre; asunto por desavenencias entre Antonio Castillo y su esposa con una cantidad de incidencias pintorescas; ídem con el que se forma un expediente que tiene todas las características de un “divorcio”, en el que Ambrosio Rodríguez (de quien se ocupa don Manuel Serrano en su acta o representación de 1790) separado de su mujer plantea el problema de los hijos, etc.; otro expediente sobre “Vagos y malentretenidos”; expediente sobre posesión de terrenos planteado por Francisco Blanco; un proceso contra un esclavo por un delito de violación; ídem seguido por un hurto; procedimiento de embargo y desembargo de las Primicias al Padre D. Silverio Pérez de la Rosa; juicio de separación de Diego Tejedor de su esposa; etc. Etc. (14). Estos expedientes judiciales y muchos más demuestran, sin excepción, que la autoridad que actuaba en San Carlos con iguales títulos y competencia y la misma jerarquía que la de Maldonado lo hacían con absoluta independencia respecto de aquella autoridad (15). Así también ocurre en una serie de expedientes, en los que se confunde lo contencioso-administrativo con lo contenciosos- civil, sobre el retiro de las familias portuguesas que estaban “concentradas” en San Carlos desde su fundación(16). Los detenidos eran remitidos algunas veces a Montevideo y otras, muy pocas, a la Isla de Gorriti, por no haber en San Carlos local adecuado que asegurara su detención. Es de imaginarse lo que haría las veces de cárcel en aquella población.
En materia de procedimiento penal se plantea un asunto que adquiere inusitada trascendencia. Un tal Sequeira es convicto y confeso de un delito tremendo que, seguramente, conmovió a todo la región. El hecho delictuoso fue cometido en José Ignacio. San Calos por su órgano “de justicia” comienza a realizar las actuaciones.
Maldonado reclama competencia en el asunto; pero San Carlos jmás renuncia a los fueros ni a las competencias que le corresponden (17).
La situación en lo militar
El “puesto de seguridad” que existía con anterioridad en el lugar que se fundó San Carlos dependía, naturalmente, de las autoridades militares radicadas en el Puerto (Maldonado), pero desde que en 1763 Fernando de Cossio asumió el cardo de Comandante de la “Villa” la situación cambió fundamentalmente.
El 9 de diciembre de 1763 Cossio dirigía directamente a Cevallos y le daba cuenta de los efectivos militares que había en San Carlos.
Algunos años más tarde el Comandante Militar se queja, en 1779, porquue José Terradell “en continuación” de sus maquinaciones ha persuadido al Comandante de Maldonado quite de aquel Pueblo (San Carlos) 30 hombres de Tropa de Infantería, etc.” (18). Y en comunicación dice “... no haberlo practicado por lo necesario que son estos individuos...”
Posteriormente, en l época de Serrano, se replantea el conflicto en el orden lilitar y Serrano para puntualizar la situación expresa que ya no dependían los efectivos militares de San Carlos de los de Maldonado y que estarían al servicio del Rey en caso de guerra y por orden o solicitud del Ministero de la Real Hacienda. El mismo Serrano lo explica en la “representación” que se agrega en la parte final.
Un comandante de San Carlos, José Mexía y Carreto, solicita licencia para ausentarse por razones de salud y hace su solicitud directa ante las autoridades de Buenos Aires (19).
Hay una resolución del Virrey del 22 de setiembre de 1786 en la que se dispone que el Comandante de San Carlos debe estar a las inmediatas órdenes del Gobernador de Montevideo, pero sin perjuicio de pedir (a Buenos Aires) las que necesite, etc. (20).
Por todo lo que antecede se ve que San Carlos, ni aún en el orden militar, estuvo totalmente subordinado a Maldonado.
Hay un hecho que demuestra hasta que punto es exacto esto; en diciembre de 1794 tres militares de Maldonado van a pasear a la Villa de San Carlos, pero para hacerlo le piden autorización al Comandante de San Carlos. Una incidencia ocurrida da lugar a formación de un expediente de donde surge la autorización solicitada (21).
Se llega así al año 1806 (octubre-noviembre) y, mientras, Maldonado se rinde a los invasores ingleses, San Carlos resiste con tanta decisión que los rechaza y obliga a regresar a Maldonado. Nuestro pueblo no sólo obliga a replegarse a los ingleses, sino que, además, sus fuerzas locales al mando del Teniente Coronel José Moreno le pone sitio a la ciudad de Maldonado y allí quedan los invasores hasta el arribo de Auchumuty que determina su partida hacia Montevideo (febrero de 1807).
Presumiblemente eran más poderosas las fuerzas militares y mayor la decisión de los habitantes de San Carlos ya que realizaron lo que Maldonado estuvo tan lejos de hacer.
Jurisdicción Eclesiástica
La Parroquia de San Carlos fue erigida canónicamente el 28 de Julio de 1775, por Monseñor Juan Baltasar Maciel, Vicario General y gobernador del Obispado de Buenos Aires por mandato del Imo. y Rmo. Sr. Mñor. D. Manuel Antonio de la Torre (22).
Aunque ya en 1763 el Vicario General de Buenos Aires le había concedido “todas las facultades que corresponde a un Párroco” al Padre Villaverde (23) destinado a ejercer el Sacerdocio en San Carlos, con la referida resolución de 1775 adquiría la misma categoría y jerarquía eclesiástica que la Iglesia de Maldonado.
En 1780 se definieron los lugares que eran jurisdicción de los Curatos de Maldonado y San Carlos (24).
Dentro de la jurisdicción eclesiástica de San Carlos queda comprendido, todo el territorio al Este del Arroyo Maldonado y, en consecuencia, todo lo que hoy es departamento de Rocha. Y tan así fue que el Obispo de Buenos Aires faculta al Cura, Vicario y Juez Eclesiástico de la Villa de San Carlos, Presbítero D. Manuel de Amenedo Montenegro, a cuya jurisdicción espiritual correspondía, para consagrar bajo la advocación de Nuestra Señora de los Remedios la Capilla provisional en el “partido de Rocha”, acto que se realizó el 23 de noviembre de 1794 (25).
Como se acaba de ver, en la resolución del Obispo de Buenos Aires, entre los títulos del Cura de San Carlos se incluye el de “Juez Eclesiástico”. Es en el año 1781 Vicente Tarufo, entonces Comandante de la Villa, y actuando como órgano de justicia, traba embargo sobre las “Primicias” del Cura D. Silverio Pérez de la Rosa.
Este plantea de inmediato una excepción y le niega competencia en la materia por tratarse de “Bienes Eclesiásticos”. Prospera la tesis del Padre Pérez de la Rosa y el Comandante Tarufo procede al levantamiento del embargo de pas “Primicias” (26).
Este episodio tiene interés porque no se pone en discusión la jurisdicción del Comandante de la Villa, hay más, surge un reconocimiento tácito de sus facultades en asuntos de otra índole del punto de vista jurídico. La apelación del Padre Pérez de la Rosa se plantea, sustancia y resuelve en Buenos Aires. La excepción es sólo en razón de la materia que corresponde a otra rama del derecho y en la que correspondía entender a jueces especiales, ajenos a la justicia ordinaria.
Maldonado plantea un conflicto enseguida de haberse establecido la división de los territorios correspondientes, a las jurisdicciones eclesiásticas de San Carlos y Maldonado. Era la única hegemonía que, desde la fundación en 1763, había detentado sobre San Carlos y no se resignaba a perderla. Como se comprendieran en la jurisdicción de San Carlos algunas chacras de la margen derecha del arroyo Maldonado, lugar conocido con el nombre de San Rafael, los vecionos de éstas solicitaron que se las incorporara a Maldonado, etc. (27).
Con el propósito de no extendernos demasiado nos limitaremos a hacer una consideración final. La religión era el común denominador de los habitantes porque dentro de ella estaban incluidos aún los portugueses “concentrados”. San Carlos en el año de su fundación demostró especial preocupación en este asunto. El primer Comandante Fernando de Cossio informa a Cevallos sobre las dimensiones de la primera Iglesia y sus posibilidades de ampliación, le remite inventario de sus existencias y solicita algunos objetos de significación. Pero quien interpreta la trascendencia de todo este asunto y procede con un admirable sentido de previsión es el Padre Manuel de Amenedo Montenegro. Si los conquistadores españoles en Ecuador, Méjico, Perú, etc. atribuyeron a la grandiosidad de sus templos una importancia considerable, de Amenedo Montenegro tuvo la intuición de que el porvenir espiritual y aún material de San Carlos podía impulsarse por el mismo medio.
Sobre lo que significó la construcción de la Iglesia se ha escrito mucho (28) lo que nos exime de entrar en detalles y sólo nos concentraremos a exponer las conclusiones que demuestran la independencia o autonomía frente a la Iglesia de Maldonado.
A los títulos que tenía de Amenedo Montenegro, que ponían de manifiesto la jerarquía de su cargo es de hacer notar que él, además, le llamaba en los actos y documentos solemnes Iglesia Matriz(29).
La construcción del edificio para la Iglesia, del que Amenedo pudo decir “que no hay otro igual en la campaña”(30) tanto preocupaba a los de Maldonado que envían denuncias anónimas contra el Padre Amenedo iniciador de la obra y a la que dedicaba todo sus afanes. Esos anónimos fueron remitidos algunos meses antes de que se celebraran las fiestas de la solemne elección de Patrono. Los anónimos perseguían disminuir la personalidad de Amenedo y su obra y, por ende, restar importancia a San Carlos y, si prosperaban, detener el progreso que significaba la obra ya tan adelantada (31). Se ordenaron, desde Buenos Aires, las respectivas investigaciones de los hechos denunciados en los anónimos de lo que nada resultó, a no ser la despreciable calumnia de su autor ao autores radicados en Maldonado.
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